所以我们会发现,秦汉时代很多事情,比如说一些刑事案件,从地方上由郡、县、乡、里,一直呈报到中央,最后由中央的廷尉府——就是最高的审判机关,或者由御史府——由最高的监察机关批复获得处理。这也就是说,皇帝通过郡、县、乡、里这样的机构,开始直接管理国家的每一寸土地,管理国家的每一个人。
第二个特质,我们会发现,郡县这种国家结构,每一个层级的负责人都是临时的,是被雇用的。是君主发给俸禄,官僚替君主完成国家权力,在地方治理之后,国家会给他一定的回报,这就是薪水。所以本质上,这是一种雇佣制度,是皇帝雇用代理人来管理国家。所以每个层级无论是郡守,还是县令,他们都只是代理人,他们不是权力的所有者,说到底只是命令的执行人而已。
那么这种郡县结构的地方行政,它的优点在于什么呢?优点在于便于垂直管理,效率高。我们知道伴随着战争,秦已经铺设好了通往全国各地的“高速公路”,这个被称为驰道。国家的法令,通过这种“高速公路”能很快地传递到地方。所以也就是说,秦始皇有了一个什么想法,有了一个什么规矩,可以通过这种一层一层的层级,传递到每一个老百姓的头上。
而它的缺点在于国家的权力过于集中。为了完成中央的任务,很多基层的官吏、代理人,他们不需要管老百姓的死活,他们只需要管皇帝下的命令,有没有完成。因为他们的收入是皇帝给的,不是老百姓给的。所以在这种体制下,郡县制度它所维系的是中央的权威,是皇帝的权威。